1.針對(duì)非法添加，修訂中的《食品安全法實(shí)施條例》擬規(guī)定舉證責(zé)任倒置。2.食品藥品監(jiān)管部門正在積極探索建立食品藥品監(jiān)管證據(jù)規(guī)則。3.對(duì)食品藥品安全的判斷依據(jù)就是法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。符合食品藥品法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)就是法律意義上的安全，除非有證據(jù)足以證明該食品藥品存在安全風(fēng)險(xiǎn)。在事實(shí)和法律之間在食品藥品監(jiān)管執(zhí)法中，經(jīng)常會(huì)遇到事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題的判斷，如超過(guò)保質(zhì)期的食品藥品是否需要檢驗(yàn)，若檢驗(yàn)可否出具“合格”的結(jié)論，該產(chǎn)品是否可以上市銷售；非法添加的物質(zhì)是否需要檢驗(yàn)，沒(méi)有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告能否作為證據(jù)予以采信等等。事實(shí)是執(zhí)法的依據(jù)，法律是執(zhí)法的準(zhǔn)繩。本杰明·卡多佐大法官曾說(shuō)過(guò)，與爭(zhēng)議最相連的不是法律而是事實(shí)。把握事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題，明確兩者的邊界和規(guī)則，對(duì)于科學(xué)監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法十分重要。
1法律安全與事實(shí)安全保證食品藥品安全，保障公眾身體安康，是全社會(huì)的共同責(zé)任。對(duì)于監(jiān)管部門和監(jiān)管人員而言，食品藥品安全，究竟是事實(shí)意義上的安全，還是法律意義上的安全，或者兩者兼有呢？事實(shí)安全，也稱自然安全、結(jié)果安全，也就是食品無(wú)毒、無(wú)害，具備應(yīng)當(dāng)具備的營(yíng)養(yǎng)，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性的危害；藥品符合安全性、有效性和質(zhì)量穩(wěn)定性的要求，能夠達(dá)到預(yù)防、診斷和治療疾病的目的。從事實(shí)安全的角度看，食品藥品是否安全，需要通過(guò)消費(fèi)才能做出判斷。有些食品藥品，即便消費(fèi)了也未必能即刻判定其安全性。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)可分為現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)和未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)、顯性風(fēng)險(xiǎn)和隱性風(fēng)險(xiǎn)。不安全的食品藥品給消費(fèi)者帶來(lái)的損害也許需要若干年才會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。法律安全，也稱形式安全，是指食品藥品符合法律法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。從法律意義的角度看，不符合法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的食品藥品就是不安全的產(chǎn)品。如超過(guò)保質(zhì)期的食品藥品、回收的食品藥品、應(yīng)當(dāng)取得許可而未取得許可生產(chǎn)的食品藥品，因存在實(shí)質(zhì)性缺陷召回的食品藥品等，這些產(chǎn)品即使消費(fèi)后沒(méi)有給消費(fèi)者身體健康造成任何損害，也不得上市銷售。食品藥品屬于事關(guān)人體健康和生命安全的特殊產(chǎn)品，所以對(duì)食品藥品安全必須實(shí)施最嚴(yán)格的監(jiān)管。法律安全是食品藥品安全的第一關(guān)。超過(guò)保質(zhì)期的產(chǎn)品、回收的產(chǎn)品，無(wú)證生產(chǎn)的產(chǎn)品，沒(méi)有通過(guò)法律第一關(guān)，不論其內(nèi)在質(zhì)量如何，均不得上市銷售。從食品藥品監(jiān)管法律來(lái)看，對(duì)生產(chǎn)銷售不符合法律安全的食品藥品，往往給予最嚴(yán)厲的處罰。因?yàn)樯a(chǎn)銷售這類產(chǎn)品，大都屬于主觀故意，惡性程度重、影響壞、危害大。如果消費(fèi)者個(gè)人冒險(xiǎn)消費(fèi)超過(guò)保質(zhì)期的產(chǎn)品、法律禁止消費(fèi)的產(chǎn)品，其應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。安全具有辯證性、相對(duì)性、動(dòng)態(tài)性，是一個(gè)體現(xiàn)哲學(xué)特點(diǎn)的法學(xué)概念。由于法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)滯后，現(xiàn)實(shí)生活中有時(shí)存在著個(gè)別在法律上安全而在事實(shí)上不安全的食品藥品，這一現(xiàn)象在世界各國(guó)都會(huì)在一定程度上存在。這時(shí)，法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)修改完善。從執(zhí)法者的角度看，對(duì)食品藥品安全的判斷依據(jù)就是法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。符合食品藥品法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)就是法律意義上的安全，除非有證據(jù)足以證明該食品藥品存在安全風(fēng)險(xiǎn)。食品藥品不僅要符合法律安全，而且要符合事實(shí)安全。只有這樣才能有效保障公眾身體健康和生命安全。食品安全是不能通過(guò)消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行檢驗(yàn)的。因?yàn)椴话踩氖称芬唤?jīng)消費(fèi)，就會(huì)對(duì)消費(fèi)者的健康安全產(chǎn)生影響。在現(xiàn)代社會(huì)，從社會(huì)安全、公共安全的角度出發(fā)，法律安全是前提，達(dá)不到法律安全的食品藥品，執(zhí)法人員可以直接做出處理，無(wú)需進(jìn)行定性檢驗(yàn)。對(duì)不符合法律安全的食品藥品進(jìn)行檢驗(yàn)以判定是否合格，那是走入了誤區(qū)，結(jié)論往往也是荒謬的。2法律能力與事實(shí)能力從法律的角度看，能力分為權(quán)利能力和行為能力。權(quán)利能力，就是法律賦予行為人從事某種行為的資格。在成文法社會(huì)，無(wú)論是自然人還是社會(huì)組織，其權(quán)利能力都是法定的。事實(shí)能力，即行為能力，是指能夠以自己的行為行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的能力。
一般說(shuō)來(lái)，只有同時(shí)具有權(quán)利能力與行為能力，其行為才屬于合法行為。食品藥品安全屬于特殊安全，食品藥品監(jiān)管屬于特殊監(jiān)管，食品藥品治理屬于特殊治理。由于食品藥品的特殊性，在食品藥品安全領(lǐng)域，從事某些行為或者某種職業(yè)必須具有法定的資質(zhì)或者資格，沒(méi)有這些資質(zhì)或者資格，其行為則不合法或者不具有法律意義。如食品藥品檢驗(yàn)過(guò)程中，沒(méi)有取得檢驗(yàn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)出具的結(jié)論不具有法律意義，不能作為證據(jù)使用。這是我國(guó)現(xiàn)行檢驗(yàn)制度的要求，也是專業(yè)化職業(yè)化制度的要求。隨著行政審批制度改革的不斷推進(jìn)，在某些領(lǐng)域?qū)⒅鸩饺∠虑皩徟詮?qiáng)化事中事后監(jiān)管，如2013年，國(guó)家食藥監(jiān)總局成立時(shí)有33項(xiàng)行政許可，目前只保留了21項(xiàng)；而在某些重點(diǎn)領(lǐng)域則強(qiáng)調(diào)事前資格準(zhǔn)入，如2016年3月17日發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》和2017年2月14日國(guó)務(wù)院印發(fā)的“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃和國(guó)家藥品安全規(guī)劃提出加快建立職業(yè)化檢查員隊(duì)伍。所以，對(duì)某種主體或者某種行為的合法性的判斷，必須以法律法規(guī)為前提。放棄許可放松監(jiān)管，亂設(shè)許可加重負(fù)擔(dān)，都是法律所禁止的。那么，在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)非法添加物質(zhì)的調(diào)查，在找不到相應(yīng)資質(zhì)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)如何處理呢？是否有其他路徑可以選擇呢？這需要進(jìn)一步研究。法律很骨感，現(xiàn)實(shí)很豐滿。法律能力與事實(shí)能力的分離，有時(shí)難以滿足現(xiàn)實(shí)執(zhí)法工作的需要。在修改《食品安全法實(shí)施條例》的過(guò)程中，我們?cè)岢鰧?shí)行舉證責(zé)任有限倒置的建議，即技術(shù)機(jī)構(gòu)或者技術(shù)人員通過(guò)技術(shù)手段發(fā)現(xiàn)食品中存在違法添加的，當(dāng)事人可以自證其白，如果其不能自證其白，則推定其非法添加。設(shè)定這一規(guī)定的初衷在于突破現(xiàn)行檢驗(yàn)制度的制約。也有人提出，能否用調(diào)查結(jié)論或者鑒定意見(jiàn)，突破檢驗(yàn)制度的這一限制，值得認(rèn)真研究。3法律公正與事實(shí)公正公正是法律的靈魂。古今中外的思想家、政治家、法學(xué)家，從多個(gè)角度對(duì)公正進(jìn)行了許多精彩的闡述。如博登海默認(rèn)為，正義有著一張普洛透斯似的臉，變幻無(wú)常，隨時(shí)可以呈現(xiàn)不同的形狀并具有極不相同的面貌。丹寧勛爵認(rèn)為，正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)。法律公正，即符合法律規(guī)則的公正。從某種意義上講，法律公正就是形式公正、邏輯公正、相對(duì)公正。法律公正，即為各種證據(jù)合理導(dǎo)出的公正。事實(shí)公正，即完全符合事實(shí)真相的公正，事實(shí)公正也可以稱作自然公正、結(jié)果公正。由于各方面的制約，證據(jù)可能不夠完整、真實(shí)，基于證據(jù)合理導(dǎo)出的法律公正可能與事實(shí)公正之間存在一定的距離。如何使法律公正最大限度地逼近事實(shí)公正，需要一定的智慧。食品藥品監(jiān)管執(zhí)法人員并不是案件的當(dāng)事人，其不能重復(fù)“昨天的故事”，只能按照法定證據(jù)規(guī)則，對(duì)當(dāng)事人提供的或者自身收集到的證據(jù)材料進(jìn)行結(jié)構(gòu)組拼和邏輯分析，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，抓住要害求要義，最大限度地接近事實(shí)的真相。法律公正是執(zhí)法者的第一要求。執(zhí)法人員首先應(yīng)當(dāng)做到法律公正，在此基礎(chǔ)上最大限度地逼近事實(shí)公正。事實(shí)上，達(dá)到法律公正也并非易事。沒(méi)有充足的證據(jù)支持，法律公正將是蒼白無(wú)力的。證據(jù)的收集、運(yùn)用和采信對(duì)于法律公正十分關(guān)鍵。法律公正應(yīng)當(dāng)是看得見(jiàn)的公正，也應(yīng)當(dāng)是感受到的公正。對(duì)于執(zhí)法者來(lái)說(shuō)，證據(jù)的收集、適用和采信需要豐富的經(jīng)驗(yàn)和高超的藝術(shù)。智慧的立法者應(yīng)當(dāng)能夠厘清正義的邊界，優(yōu)秀的執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)能夠拓展正義的疆域。目前，行政機(jī)關(guān)的證據(jù)規(guī)則散見(jiàn)于行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政處罰法、行政復(fù)議法以及食品藥品安全法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和完整性。食品藥品監(jiān)管部門正在積極探索建立食品藥品監(jiān)管證據(jù)規(guī)則，期待能夠進(jìn)一步明確證據(jù)的收集、保存、采信、適用等規(guī)則，強(qiáng)化執(zhí)法人員的證據(jù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提升執(zhí)法人員的嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的能力和水平。
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